Nemzetgazdasági Minisztérium által vezetett Adminisztratív Tehercsökkentési Munkabizottság tíz olyan fókusz területet jelölt ki, amellyel kapcsolatban a vállalkozások, illetve a vállalkozói érdekképviseletek bevonásával 2011. január 15-ig javaslatokat szeretne készíteni a tárcák és a kormányzat számára a vállalkozói adminisztratív terhek rövidtávú - 2011. májusáig megvalósítandó - csökkentésére vonatkozóan.
Az élelmiszer-biztonsággal kapcsolatos szabályozás korszerűsítése - azon belül is szűkebb értelemben véve a HACCP előírások - az egyik ilyen vizsgálandó területet jelentik.
Észrevételeket szerda délig fogadunk a kisosz@sednet.hu címen.
Lehetőségek az élelmiszer biztonsággal kapcsolatos HACCP szabályozás korszerűsítésére
Az élelmiszerbiztonság kiemelt társadalmi érdek – a biztonságos élelmiszerforgalmazás megteremtése, a közegészségügy biztosítása, a hagyományosan magas minőségű magyar élelmiszer és gazdaságstratégiai szempontból is kiemelkedő jelentőségű vendéglátás keretrendszerének biztosítása valóban az. A minden termékről külön-külön vezetendő gyártmánylapok, a hűtőközegek napi kétszeri mérésének előírása, a mosogatási szabályzat alkotási kötelezettség, vagy éppen az üzletben kialakítandó szállítási útvonalak azonban csak eszköznek tekinthetőek – bürokratikus, és sok esetben célszerűtlen eszközöknek, amelyek alkalmazását a hatóságok jellemzően maguk sem tudják ellenőrizni.
Magyarország élelmiszerbiztonsági rendszere igen jónak mondható: 2009-ben összesen 846 ember betegedett meg élelmiszermérgezésben hazánkban . Ez összesen 76 esetet takar, amelyből 44 egy-öt főt érintett, 25 csoportos (3-10 fő) és 7 tömeges (10-nél több fő) jellegű volt. 45 eset a magánháztartásokban előállított élelmiszerre vezethető vissza, így összesen 21 olyan eset ismert 2009-ben, amelynek oka valamilyen vállalkozói (vendéglátás, munkahelyi étkeztetés, stb.) élelmiszerbiztonsági hiányosságra vezethető vissza.
Általános kérdésként fogalmazható meg: egy felelősen működő vállalkozói kör számára miért általános előírás a szabályszerű működés dokumentálása?
A kérdéskör alapvetően Uniós szabályozási alappal bír – a csatlakozáskor felmerülő igények a HACCP alapú rendszerek alkalmazására vonatkozóan azonban jelentős vállalkozási irritációt jelentettek az élelmiszer előállítók és a vendéglátó vállalkozások számára. Az Európai Parlament és a Tanács 852/2004/EK rendelete az élelmiszer-higiéniáról ugyanis előírja, hogy az élelmiszer-ipari vállalkozók a HACCP alapelvein alapuló folyamatos eljárást vagy eljárásokat kell hogy bevezessenek, alkalmazzanak és tartsanak fenn.
Az Uniós rendelet nem határozza meg a HACCP fogalmát, csupán 7 olyan alapelvet említ, amelyet az élelmiszeripari vállalkozásoknak figyelembe kell venniük tevékenységük során. A HACCP-ről általános megfogalmazású, keretszabályokat állapít ezáltal meg, és csak az elérendő célt – jelen esetben az élelmiszer-biztonság garantálását, a fogyasztók egészségének védelmét – illetve a fő követelményeket határozza meg az alábbi kötelezettségek általános rögzítésével:
a) azon veszélyek azonosítása, amelyeket meg kell előzni, ki kell zárni vagy elfogadható szintre kell csökkenteni;
b) a kritikus szabályozási pontok meghatározása azon lépésnél vagy azon lépéseknél, ahol a szabályozás a veszély megelőzéséhez, kizárásához vagy elfogadható szintre csökkentéséhez elengedhetetlen;
c) a kritikus szabályozási pontokon az elfogadhatóság és elfogadhatatlanság különválasztásához szükséges kritikus határértékek megállapítása az azonosított veszélyek megelőzéséhez, kizárásához vagy elfogadható szintre csökkentéséhez;
d) hatékony felügyeleti eljárások létrehozása és alkalmazása a kritikus szabályozási pontokon;
e) helyesbítő tevékenységek meghatározása, amikor a felügyelet jelzi, hogy a kritikus szabályozási pont nincs szabályozva;
f) rendszeresen végrehajtandó eljárások létrehozása az a)–e) pontban vázolt intézkedések hatékony működésének igazolására; és
g) az élelmiszer-ipari vállalkozás jellegének és méretének megfelelő olyan dokumentumok és nyilvántartások létrehozása, amelyek igazolják az a)–f) pontban vázolt intézkedések hatékony alkalmazását.
A rendelet preambulumában (amely az uniós joggyakorlat alapján szintén jogforrási jelleggel bír) ugyanakkor kiemeli, hogy a HACCP-re vonatkozó „követelményeknek megfelelő rugalmasságot kell biztosítaniuk: minden helyzetben alkalmazhatóak legyenek, a kisvállalkozásokat is beleértve. Különösen azt szükséges felismerni, hogy bizonyos élelmiszer-ipari vállalkozásokban nem lehetséges a kritikus szabályozási pontok meghatározása, és egyes esetekben a helyes higiéniai gyakorlat a kritikus szabályozási pontok felügyeletének helyébe léphet.” Kifejezetten hangsúlyozza, hogy lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az illetékes hatóság az élelmiszer-vállalkozás jellegének és méretének megfelelően a HACCP egyszerűsített megvalósítását és dokumentálását is elfogadhassa.
A hazai vállalkozói visszajelzések jogosan mutathatnak rá arra, hogy a HACCP rendszer teljes körű alkalmazását az EU rendelet nem írja elő: az a dokumentációs és előírástöbblet, amely a hazai szabályozásban megjelenik a HACCP kapcsán, az Uniós elvárásokból nem vezethető le – jórészt a nemzeti szabályozásból, másrészt pedig a hatóságok túlzott elvárásából, valamint a külső szakértők által „túlmisztifikált” tanácsadásból fakadnak. A vállalkozások ennek okán úgy tapasztalják, hogy az alapelvek megfogalmazásán túl a magyar szabályozás sokkal szigorúbban kezeli, kötelezővé teszi a szigorú előírásokat valamint a különböző méretű és tevékenységű vállalkozásokhoz rugalmatlanul viszonyul.
A HACCP-vel a gyakorlatban az alábbi problémák merülnek fel:
• szinte lehetetlen bizonyítani, hogy minden veszélyt, probléma megelőzésre került volna - a visszajelzések alapján a hatósági ellenőrzések során a vállalkozások kiszolgáltatottnak érzik magukat, hiszen tökéletes és kockázatmentes előállítási rendszer nincsen -- ha a hatóság azonban bírságot kíván kiszabni, akkor biztosan találhat olyan kockázatot, amelyet nem, vagy a hatósági mérlegelés alapján nem a kellő súllyal vett figyelembe. Ez a jogalkalmazás bizonytalanságát, és esetlegességét eredményezi a jogbiztonság romlása mellett;
• időigényes és képzett szakembereket igényel az elemzéshez - önmagában jól jelzi egy szabály bonyolultságát, ha annak egy felkészült, és szakmailag potens vállalkozó egyedül nem képes megfelelni. A tanácsadói piacon dolgozó vállalkozások sok esetben túltejesítik a jogszabályokban előírt elvárásokat a hatósági igényekre hivatkozva, valamint a nagyobb tanácsadói díjak megalapozása érdekében;
• az elemzést egyedileg kell elvégezni minden termékre, feldolgozó vonalra, illetve nyersanyagra az adott helyszínen, termesztési, gyártási, forgalmazási körülmények között - amely előírás a legkisebb vállalkozások esetében lehetetlen feladat. Egy 20-25 féle ételt előállító kisvendéglő, kávézó vagy cukrászat számára a HACCP rendszer kiépítés formális feladattá válik. A higiénés szabályok ésszerű betartása mellett a HACCP szabályzat minta megvásárlásával az előírást teljesítik, de a betartásra erőforrásuk nincsen;
• rendszeresen felül kell vizsgálni és naprakész állapotban kell tartani - amely azt jelenti, hogy bármely összetevő vagy éppen technológia (pl. tisztítószer) változásakor hosszas dokumentálási igény keletkezik, amely kisebb jellegű, azonos kockázatot képviselő elem változásakor még racionálisnak sem mondható elvárás;
• szükséges hozzá a vállalatvezetés elkötelezettsége és támogatása;
• a HACCP dokumentáció - a vállalkozások napi munkáját leginkább a párhuzamos dokumentációk nehezítik. Gyakran kell olyan nyilvántartásokat vezetniük, amelyeket egyébként is vezetnek egy másfajta formanyomtatványon, vagy esetleg elég lenne egy nyomtatvány a különböző nyilvántartások vezetésére, illetve vannak, amelyek gyakorlatilag semmilyen plusz információval sem szolgálnak. Az érintettek szerint az uniós tól-ig típusú irányszámok esetén a magyar jogalkotók a legszigorúbb előírást választották. Ez jelentős többletköltségekhez vezet, amely versenyhátrányt okoz a magyar vállalkozásoknak.
[pl: az élelmiszerek forgalomba hozatalának, valamint előállításának engedélyezéséről, illetve bejelentéséről szóló 57/2010. (V. 7.) FVM rendelet alapján a vállalkozásnak technológiai leírást és folyamatábrát, technológiai elrendezési rajzot, anyagmozgatási és személyforgalmi tervet, szerelvényezési, fűtési, szellőzési, világítási, hűtési terveket, tisztítási, mosogatási, takarítási utasítást, melléktermék és a hulladék-kezelési és ártalmatlanítási tervet kell készítenie többek között – amelyeket szintén tartalmaz előírásként a HACCP. A szállítóleveleket többek között egy évig meg kell őriznie a vállalkozásnak, amely mellett külön nyilvántartást kell vezetnie arról, milyen hőfokon vette át a terméket.]
A HACCP-előírások továbbá sokakat elfordítanak a természetes alapanyagok használatától: a jelenlegi szabályozás alapján például egyes élelmiszer előállítók inkább megveszik a tojásport, mint a tojást, mert ebben az esetben nem kell megfelelni a szigorú tárolási és egyéb előírásoknak, nem kell tojásfelhasználás ellenőrzési lapot készíteni. Ugyanígy a kész dresszingek, mártások, félkész, gyorsfagyasztott húsáruk alkalmazása is egyszerűbb az élelmiszer ipari vállalkozások számára. Ez azonban a hazai gasztronómia, vendéglátás, turizmus számára kifejezetten hátrányos.
Az Uniós kötelezettségeink okán nincsen lehetőség arra, hogy a HACCP alapelvek alkalmazása alól egyetlen élelmiszerelőállító vállalat is mentesüljön, ugyanakkor nem látszik akadálya olyan - kockázatelemzésen alapuló - általános Helyes Higiéniai Gyakorlat elkészítésének, amely:
- a közvetlenül a fogyasztónak, vagy vendéglátó vállalkozás számára értékesítő
- a mikro és kisvállalkozások számára (kiskereskedelem, vendéglátás, élelmiszer előállítók)
- rögzítené az EU rendeletben elvárt alapelveknek megfelelő higiéniai előírásokat
- formanyomtatványokkal és gyakorlatias tájékoztatókkal
- valamint a kialakítás során a hatóság szemle keretén belül feltárná a hiányosságokat és tanácsot adna a vállalkozásnak a kötelezettségeknek való megfelelés érdekében.
- a jogszabályok pedig rögzítenék, hogy az iránymutatásnak való megfelelés minden jogszabályi kötelezettség kielégítésre kerül.
A vállalkozás ezáltal mentesülhetne a HACCP rendszer szigorú és részletes elvárásai alól addig, amíg a felelősségi körébe tartozó folyamatokból kifolyólag veszélyhelyzet vagy megbetegedés nem történik.
Hasonló elvek mentén alapuló szabályozás működik a kistermelői élelmiszer előállítók esetében – a kistermelő a saját maga által előállított alaptermékből készített végterméket közvetlenül a fogyasztónak, vagy a kiskereskedelmi / vendéglátóipari létesítmény számára közvetlenül eladhatja jelentős dokumentációs nélkül, a HACCP igényeket pedig egy általános higiéniai mellékelt rögzíti. Kérdés, hogy ugyanazon feldolgozó, vagy kereskedelmi / vendéglátó ipari egység, amely szintén kisvállalkozásnak minősül, és ezen termékeket feldolgozza, miért kötelezett a legszigorúbb előírásoknak való megfelelésre ?
Ugyanezen megoldást alkalmazták azon országok, amelyek a leghatékonyabb módon alakították ki az Uniós rendelkezésekhez illeszkedő nemzeti jogszabályokat - a 852/2004/EK felülvizsgálatáról szóló bizottsági hatástanulmány kiemeli:
„A legtöbb tagállamban a szóban forgó eljárásokkal kapcsolatban nehézségek merültek fel az élelmiszer-ipari kisvállalkozások, nevezetesen a mikro- és kisméretű vendéglátó-ipari és kiskereskedelmi létesítmények körében. Néhány esetben külső tanácsadók olyan általános rendszereket bocsátottak rendelkezésre, amelyek nem álltak összhangban a létesítmények valódi jellegével, és alkalmazásuk a kötelezőnél több dokumentációs és nyilvántartási feladattal járt. Ezért úgy tűnik, hogy a kisvállalkozók számára az ilyen rendszerek nem hatékonyak, viszont felettébb drágák. Néhány tagállamban az illetékes hatóságok oly módon járultak hozzá a probléma enyhítéséhez, hogy bizonyos típusú tevékenységekre vonatkozóan kockázatelemzést végeztek, illetve a kisvállalkozások számára egyszerűsített gyakorlati tájékoztató anyagot dolgoztak ki. Más tagállamokban az élelmiszeripari szektor szereplőit arra biztatták, hogy dolgozzanak ki útmutatókat a helyes gyakorlatról, mivel ezek az eddigi tapasztalatok alapján igen hasznos eszköznek bizonyultak.”
A munkavállalók HACCP oktatását az élelmiszer-előállítás és forgalomba hozatal egyes élelmiszer-higiéniai feltételeiről és az élelmiszerek hatósági ellenőrzéséről szóló 68/2007. (VII. 26.) FVM-EüM-SZMM együttes rendelet írja elő:
4. § (1) Valamennyi élelmiszer-vállalkozónak gondoskodnia kell arról, hogy az élelmiszerekkel foglalkozó dolgozók tevékenységüknek megfelelő módon higiéniai szempontból felügyelet alatt álljanak, és azokban az élelmiszer-higiéniai kérdésekben, amelyek munkájuk során érintik őket, rendszeresen megfelelő tájékoztatásban, oktatásban részesüljenek.
(2) Az élelmiszer-előállítás és forgalmazás folyamatában részt vevő személyeknek legalább külön jogszabály szerinti végzettséggel kell rendelkezniük.
(3) Az élelmiszer-ipari vállalkozó köteles a munkába állást követő egy hónapon belül a munkavállalót a munkakörének megfelelően az élelmiszer-előállításra és -forgalmazásra vonatkozóan megfelelő oktatásban részesíteni.
(4) Az oktatásnak tartalmaznia kell a helyes higiéniai gyakorlattal, illetve a nemzeti útmutatókkal és az adott élelmiszer-ipari vállalkozásra vonatkozó minőségbiztosítási rendszerrel kapcsolatos ismeretanyagot.
(5) Az oktatás megtartásáról, annak módjáról, dokumentálásáról, az oktatás hatékonyságának ellenőrzéséről az élelmiszer-ipari vállalkozó gondoskodik.
(6) Amennyiben az élelmiszer-ellenőrző hatóság vizsgálatai során úgy ítéli meg, hogy a dolgozók nem rendelkeznek a területet érintő - a (4) bekezdés szerinti - kielégítő ismeretekkel, előírja az újbóli oktatás szükségességét, amelyet egy hónapon belül teljesíteni kell. Az ellenőrző hatóság ellenőrizheti a megismételt oktatás eredményességét.
(7) A nem megfelelő oktatásból származó minden felelősség az élelmiszer-ipari vállalkozót terheli.
Kérdés: az élelmiszer-biztonsággal összefüggő technika fejlődik -e annyit, hogy érdemes az oktatás megtartása; vagy ez a rendelkezés inkább a HACCP szabályok rendszeres felülvizsgálatát célozza? Megfontolandónak véljük a rendszeres oktatás és a megtörténtére vonatkozó dokumentálási kötelezettség megszüntetését.
Az ellenőrzéssel kapcsolatos hatáskörök is osztottak: rendszer dokumentáció meglétének ellenőrzésére a fogyasztóvédelmi hatóság, az alkalmazásának ellenőrzésére az ÁNTSZ, az állat-egészségügyi-járványvédelmi előírások betartásának ellenőrzésére - állatjárvány fennállása vagy annak gyanúja esetén az ÁNTSZ egyidejű értesítésével - a területileg illetékes Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal jogosult.
Kérdés: a hatósági ellenőrzéssel kapcsolatban milyen gyakorlati problémák merülnek fel? Érdemes –e az ellenőrzési jogkörök fenti felosztása a kérdésben?
A HACCP azonban csak az egyik eleme az élelmiszerbiztonsági előírásoknak, amelyek közül különösen irritálóként említhető:
- gyártmánylapok vezetése: minden élelmiszer előállító vállalkozás köteles termékenként a gyártmánylapról szóló 157/2009. (XI. 18.) FVM rendeletben foglalt tartalmi elvárások szerint [az előállító azonosítását szolgáló adatokon túl a termék leírása (összetevők, segédanyagok, gyártási eljárás lépései), élelmiszerbiztonsági és minőségi jellemzők, stb] – kérdés: ki ellenőrzi meglétüket, helyességüket.
- a vendéglátó üzletet üzemeltető, a vendéglátás keretében történő élelmiszer-előállítónak és -forgalmazó tevékenységet folytató gazdálkodónak vendéglátónak gyártmánylapot nem kell vezetnie helyette a vendéglátó termékek összetételére, csomagolására vonatkozó adatokról az előállítás helyén a minőség-ellenőrzés céljára is alkalmas módon, termékenként anyaghányad-nyilvántartást köteles vezetni – célszerűsége szintén megkérdőjelezhető. Az anyaghányad-nyilvántartás tartalmazza:
a) a vendéglátó nevét,
b) a vendéglátó termék megnevezését,
c) a kalkuláció készítésének időpontját,
d) az egységnyi termékhez felhasznált élelmiszer-összetevő megnevezését és mennyiségét (az ételek termékösszetételét - a szakmai sajátosságok figyelembevételével - 10 adagra, a közétkeztetésben 100 adagra, illetve cukrászati készítményeknél formára, darabra kell nyilvántartani),
e) a termékhez felhasznált élelmiszer adalékanyagok megnevezését és mennyiségét,
f) a csomagolás esetén a csomagolóanyag megnevezését, az egységnyi termék csomagolásához felhasznált mennyiséget,
g) az előrecsomagolt termékeknél a fogyaszthatóság vagy a minőségmegőrzés időtartamát, és szükség szerint a tárolási hőmérsékletet,
h) a tömegre értékesített vendéglátó-termékeknél a felhasznált élelmiszer-összetevők bruttó tömegét, a késztermék nettó tömegét.
Az adatokban bekövetkező bármely változást az anyaghányad-nyilvántartásban a változást követően haladéktalanul át kell vezetni. Amennyiben a termék előállítását megszüntetik, az arról vezetett anyaghányad-nyilvántartást a megszüntetéstől számított egy évig meg kell őrizni.